Le Maroc engage la refonte totale de sa gestion des finances publiques

En adoptant, mardi 8 avril, le Cadre stratégique de réforme de la gestion des finances publiques (CSR-GFP) pour la période 2026-2032, le ministère de l'économie et des finances ne se contente pas d'ajouter un document programmatique de plus à l'édifice administratif marocain. Il pose, pour la première fois, les fondations d'une vision unifiée de la modernisation budgétaire — là où prévalait jusqu'ici une mosaïque de chantiers conduits en parallèle par une multitude d'acteurs, sans toujours se parler.

Le document de 49 pages, préfacé par le ministre délégué chargé du budget, Fouzi Lekjaa, et élaboré sous l'égide de la Direction du budget avec l'appui de la Banque mondiale, de la Banque africaine de développement (BAD), de l'Union européenne et de l'Agence française de développement (AFD), se veut à la fois un diagnostic, une boussole stratégique et un mode d'emploi opérationnel. Son ambition : faire de la gestion des finances publiques le « levier central de mise en œuvre, de pilotage et d'évaluation des politiques publiques ».

Un diagnostic lucide, des failles assumées

Le CSR-GFP ne naît pas dans un vide. Il s'inscrit dans le prolongement de l'évaluation PEFA Agile Maroc 2024, conduite sur la période 2020-2022, qui a objectivé à la fois les avancées et les angles morts du système marocain. Les progrès sont réels : fiabilité budgétaire, rigueur dans la préparation du budget, maîtrise de l'exécution, intégration pionnière de la dimension genre dans la programmation budgétaire. Tous les départements ministériels élaborent désormais un Projet de performance et un Rapport de performance, instruments introduits par la Loi organique relative à la loi de finances (LOF) de 2015.

Mais le tableau comporte des ombres persistantes, que le document énumère avec une franchise inhabituelle dans la littérature administrative marocaine. Sept faiblesses majeures sont identifiées : l'absence d'une vision mature et la convergence insuffisante des politiques publiques  un budget « éclairé par la performance » mais pas encore « informé par les résultats » — la nuance est capitale  le manque d'une approche holistique de gestion des risques budgétaires  un volume significatif de restes à recouvrer  des critères de sélection des projets d'investissement insuffisamment formalisés  des délais de production des comptes de l'État encore excessifs  et une interopérabilité défaillante des systèmes d'information.

Le constat est d'autant plus saisissant qu'il est mis en regard des montants en jeu. Les dépenses publiques ont atteint 35,3 % du PIB en 2024, dépassant de 7,5 points la moyenne prépandémique. L'investissement public dépasse les 20 % du PIB — un niveau considérable —, mais son efficacité, mesurée par le coefficient ICOR (Incremental Capital Output Ratio), reste faible. En d'autres termes : le Maroc investit massivement, mais chaque dirham investi ne produit pas encore l'effet escompté sur la croissance et l'emploi.

Le pari de la performance réelle

C'est sur ce paradoxe que le premier des cinq axes stratégiques du CSR-GFP se concentre. L'ambition est de franchir un palier décisif : passer d'une budgétisation par objectifs — acquis de la LOF de 2015 — à une budgétisation véritablement fondée sur l'évidence, « où toute demande de crédits est adossée à une démonstration de pertinence, de coût-efficacité et d'impact attendu, et où les résultats observés guident les réallocations ».

Concrètement, cela implique l'introduction d'indicateurs d'effet et d'impact dans les budgets-programmes sur un horizon triennal, la connaissance ou l'élaboration des coûts unitaires des principaux services publics, et — innovation majeure — l'incitation faite aux départements ministériels à présenter des scénarios alternatifs articulant allocations budgétaires et résultats, afin de comparer différentes combinaisons et de faire des choix plus efficients. La circulaire budgétaire elle-même devrait évoluer en ce sens.

La performance est également évaluée selon les six critères de l'OCDE/DAC que le document reprend explicitement : pertinence, cohérence, efficacité, efficience, impact et durabilité. Le CSR-GFP entend systématiser leur application, ce qui suppose des dispositifs de collecte et d'analyse de données dont le pays ne dispose pas encore pleinement.

L'autre volet structurant de cet axe concerne l'élargissement du périmètre budgétaire aux Établissements et entreprises publics (EEP) non marchands. La loi-cadre n° 50-21 de juillet 2021 avait posé le principe  la création de l'Agence nationale de gestion stratégique des participations de l'État (ANGSPE) en 2021, l'adoption de la politique actionnariale de l'État et du Code marocain de bonnes pratiques de gouvernance des EEP en 2025 en ont dessiné le cadre. Le CSR-GFP prévoit désormais l'intégration opérationnelle de ces établissements dans le périmètre de la LOF, avec harmonisation des procédures budgétaires et comptables et interopérabilité des systèmes d'information. Un projet d'amendement de la LOF, en cours de préparation, devrait formaliser cette extension.

Convergence : l'exemple éloquent de la protection sociale

Le besoin de convergence n'est pas un concept abstrait. Le document l'illustre par un cas d'école : la réforme de la protection sociale, chantier lancé sous les orientations royales, qui mobilise simultanément plusieurs ministères, la Caisse nationale de sécurité sociale, le Registre social unifié et une kyrielle de dispositifs — AMO-Tadamon, AMO-TNS, AMO-Achamil, Aide sociale directe.

Les résultats sont spectaculaires : l'Assurance maladie obligatoire de base couvre désormais 32 millions de personnes, soit près de 88 % de la population marocaine contre 42 % avant la réforme. Environ quatre millions de ménages, regroupant plus de 12,6 millions de personnes, perçoivent des aides sociales directes pour des montants mensuels allant de 500 à 1 300 dirhams. Plusieurs anciens programmes — Ramed, Tayssir, Daam, le programme de collation scolaire, l'initiative « Un million de cartables » — ont été regroupés dans les nouveaux dispositifs.

Mais cette réforme, précisément parce qu'elle est multisectorielle, met en lumière la fragmentation des responsabilités. C'est le Ministère de l'investissement, de la convergence et de l'évaluation des politiques publiques (MICEPP), créé en 2021, qui est chargé de tisser le lien entre ces acteurs, à travers une charte nationale de la convergence et les Centres régionaux d'investissement dans les douze régions. Le CSR-GFP entend aller plus loin en introduisant une programmation transversale avec des missions interministérielles, permettant l'identification et le suivi de programmes budgétaires impliquant plusieurs ministères.

Soutenabilité : créer l'espace budgétaire dans un contexte de tensions

Le deuxième axe touche au nerf de la guerre : la soutenabilité des finances publiques. Le Maroc a fait preuve d'une résilience remarquable face aux chocs successifs — Covid-19, sécheresse prolongée, poussée inflationniste, séisme d'Al Haouz —, revenant à une croissance de 3,8 % en 2024 avec une accélération prévue à 4,5 % en 2025. Le déficit budgétaire a été ramené de 7,1 % du PIB en 2020 à 3,9 % en 2024. Mais le document note que cette réduction s'est appuyée « dans une large mesure sur des opérations à caractère non récurrent », et que « l'évolution du solde structurel nuance l'évaluation de l'efficacité du processus d'assainissement budgétaire ».

Face à des besoins de financement croissants — État social élargi, infrastructure hydrique, préparation de la Coupe du monde 2030 —, le CSR-GFP préconise une action sur deux fronts. D'abord, la mobilisation renforcée des ressources : élargissement de l'assiette fiscale, création d'une cellule stratégique dédiée à la politique fiscale au sein du ministère, interconnexion effective des informations fiscales et douanières, meilleure valorisation du patrimoine de l'État — la Direction des domaines ne disposant aujourd'hui que de la valeur d'acquisition des biens, sans pouvoir intégrer les investissements ultérieurs. Le document mentionne également un volume de contentieux foncier considérable sur le Domaine privé de l'État : 6 077 affaires, pour une superficie de 93 991 hectares et une valeur approximative de 8 025 millions de dirhams (MDH).

Ensuite, la gestion des risques budgétaires. Le CSR-GFP propose l'établissement d'une cartographie globale et dynamique intégrant les risques émanant des partenariats public-privé, les risques climatiques, les risques liés à l'endettement et aux garanties de l'État, ainsi que ceux découlant des relations financières avec les EEP et les Collectivités territoriales. L'introduction de scénarios alternatifs dans le cadrage macroéconomique et la publication d'un rapport annuel sur les risques budgétaires sont prévues.

Le projet d'amendement de la LOF, en préparation, prévoit par ailleurs l'introduction d'une nouvelle règle budgétaire ancrée sur une cible de dette à moyen terme, avec possibilité d'ajustements temporaires en cas de crise et un retour encadré vers l'objectif initial. Un plafonnement des recettes affectées des Comptes d'affectation spéciale est également envisagé, ainsi que l'élimination des reports de crédits de 30 %, à l'exception des fonds de concours.

Transparence et gouvernance numérique : le chantier de l'interopérabilité

Le troisième axe s'attaque à un problème structurel que toute administration connaît, mais que peu assument publiquement : chaque entité intervenant dans la GFP dispose de ses propres systèmes d'information, conçus pour ses besoins propres, rarement interopérables avec ceux de ses voisins institutionnels. Lorsque deux entités ont intérêt à partager des données, elles peuvent signer un protocole d'échange bilatéral. Mais ce n'est pas toujours le cas.

Le CSR-GFP propose une rupture : la mise en place d'une gouvernance numérique unifiée, utilisant la création récente de la Direction de la gouvernance de la sécurité des systèmes d'information (DGSSI) comme levier. Des protocoles d'échange supportés par des API (Application Programming Interfaces) seraient développés entre entités, avec une couche additionnelle pour les données utiles à l'ensemble des acteurs de la GFP.

Les acquis ne sont pas négligeables. La Direction du budget a élaboré un Schéma directeur de transformation digitale 2022-2026 articulé autour de trois axes : budgétisation, performance, équilibre budgétaire. Le système ISTITHMAR permet le suivi digitalisé des projets d'investissement avec une banque de fiches projet. Le système GID (Gestion intégrée de la dépense), piloté par la Trésorerie générale du Royaume, a permis la dématérialisation de la chaîne comptable et financière. Mais ces systèmes restent cloisonnés.

Le document appelle également à la poursuite de la stratégie « Maroc Digital 2030 », lancée en septembre 2024, en se concentrant sur l'axe ayant un impact direct sur la GFP : la numérisation de l'administration publique. Le déploiement de la 5G, piloté par l'ANRT avec un objectif de couverture de 25 % de la population fin 2025 et 85 % d'ici 2030, en constitue l'infrastructure sous-jacente. L'utilisation pilote de l'intelligence artificielle pour automatiser la saisie et le traitement des données et la production de rapports standards est encouragée et devra être évaluée avant extension.

Sur le front de la transparence budgétaire proprement dite, le Plan d'actions en transparence budgétaire (PATB), soumis à la Banque mondiale, pourrait permettre un gain de 17 points au classement de l'Open Budget Survey. Une plateforme « Budget ouvert », en cours de développement, vise à intégrer fonctionnaires, journalistes, société civile et citoyens dans le processus budgétaire.

La comptabilité générale de l'État, dont la LOF de 2015 a prévu la tenue en droits et obligations constatés, représente un chantier colossal à elle seule. La Cour des comptes relevait dans son rapport annuel 2023-2024 que le changement se traduit par « un nombre d'opérations comptables dépassant 300 millions de lignes par exercice » impliquant environ 700 comptables publics et 1 800 ordonnateurs et sous-ordonnateurs. Treize normes comptables ont été adoptées et appliquées, mais les comptes de 2020 et 2021 sont encore en phase finale de certification, et ceux de 2022 restent à certifier — un retard attribué à la difficulté de mettre à disposition du certificateur les informations nécessaires en temps utile.

Genre, climat, territorialité : des marqueurs budgétaires transversaux

Le quatrième axe est celui qui distingue peut-être le plus nettement le CSR-GFP d'une simple réforme technique. En faisant du genre, du climat et de la territorialité des dimensions transversales de la programmation budgétaire, le Maroc inscrit sa gestion des finances publiques dans les enjeux de son temps.

En matière de genre, le Royaume dispose d'atouts reconnus. La Budgétisation sensible au genre (BSG), adossée aux dispositions de la LOF, est opérationnelle. Le Centre d'excellence pour la BSG, créé en 2013, accompagne sa mise en œuvre. Un marquage genre du budget a été expérimenté dans quatre départements ministériels — Éducation, Jeunesse, Habitat, Solidarité. Mais l'évaluation PEFA Genre réalisée en 2024 pointe une absence d'analyse d'impact sur le genre des changements induits par les nouvelles politiques de dépenses et de recettes, et une insuffisance de données désagrégées. Le CSR-GFP prévoit le passage de la phase pilote à la généralisation, l'introduction à terme d'une codification genre dans la nomenclature budgétaire et l'utilisation du genre comme critère de sélection des projets d'investissement.

Sur le front climatique, l'Unité Climat créée en novembre 2022 au sein du ministère des finances constitue un cas d'étude inspirant à l'échelle internationale. Le document la compare au U.S. Treasury Climate Hub et au Centre danois pour le climat. Réunissant des représentants des différentes directions du ministère, cette unité a adopté une approche « gouvernementale globale » de la gestion financière publique climatique, articulant budget étiqueté climat, achats publics verts, taxonomie verte et obligations souveraines vertes. Elle est soutenue par une plateforme « Partenaires Globaux » associant Banque mondiale, AFD, Union européenne, GIZ et FMI. L'entrée en vigueur progressive de la taxe carbone est prévue à partir du 1ᵉʳ janvier 2026. Le CSR-GFP note cependant la persistance de dépenses « brunes » — subventions sur le gaz butane, le sucre et la farine — que la transition devra progressivement résorber.

La dimension territoriale, enfin, prend un relief particulier dix ans après les grandes lois de décentralisation de 2015. Les Assises nationales de la Régionalisation avancée, tenues à Tanger en décembre 2024, ont donné un nouvel élan à la décentralisation. La réforme de la fiscalité locale, engagée par la loi-cadre n° 69-19 de 2021 complétée par la loi 14.25, prévoit le regroupement des nombreuses taxes existantes autour de deux principales — une taxe sur l'activité économique et une taxe foncière —, le transfert des attributions de la Taxe d'habitation et de la Taxe de services communaux de la TGR vers la DGI, et la nomination progressive de percepteurs communaux. L'objectif est de renforcer l'autonomie financière des Collectivités territoriales tout en modernisant leur administration fiscale.

Un pilotage à quatre étages et un plan d'action triennal glissant

La gouvernance du CSR-GFP est conçue pour éviter deux écueils symétriques : la centralisation excessive et la dispersion. Quatre structures sont mises en place. Un Comité interministériel de pilotage, présidé par le ministre délégué chargé du budget, réunissant les secrétaires généraux du MEF, du ministère de l'Intérieur, du MICEPP et du MTNRA, supervise et valide. Un Comité technique de suivi, présidé par le directeur du budget, analyse et recommande. Une Cellule « PMO » de suivi technique, rattachée à la Direction du budget, assure le support opérationnel quotidien et produit le rapport annuel. Enfin, un Groupe conseil en GFP, associant les deux Chambres du Parlement, la Cour des comptes, l'ANGSPE, la Commission nationale de la commande publique, l'Instance nationale de la probité, le Haut-Commissariat au plan et les partenaires internationaux, accompagne et conseille.

La mise en œuvre se fera selon un plan d'action triennal à horizon mobile, dont la première période court du quatrième trimestre 2026 à juin 2029. Un cadre de suivi-évaluation reposant sur une Théorie du changement distinguera trois niveaux de résultats : immédiats (indicateurs de produit), intermédiaires (indicateurs d'effet) et impacts à long terme. Un système d'alerte, fondé sur une matrice de risques classés par probabilité et ampleur, permettra de déclencher une révision anticipée si nécessaire. Le suivi s'appuiera sur cinq critères qualitatifs : appropriation, acceptation, mise en œuvre, maturité et résultats.

Des résistances prévisibles

Le CSR-GFP a le mérite de la lucidité. Il reconnaît que le Maroc dispose d'un « budget éclairé par la performance, mais pas encore d'un budget informé par les résultats ». Il assume les faiblesses de coordination entre des entités qui, chacune dans son domaine, ont pourtant accompli des avancées significatives. Il identifie les résistances prévisibles — le schéma de gouvernance de la LOF prévu par la circulaire du Chef de gouvernement de 2014 n'a jamais été mis en place en dehors du MEF.

Le contexte, néanmoins, joue en sa faveur. L'horizon des élections de septembre 2026 offre une fenêtre de convergence politique. Les engagements liés à la Coupe du monde 2030 créent une pression sur l'efficience de la dépense publique. La généralisation de la protection sociale mobilise des moyens considérables qui exigent un suivi rigoureux. Et l'appui coordonné de quatre partenaires internationaux de premier plan garantit un regard extérieur et une assistance technique continue.

Le document se conclut sur un avertissement que sa préface avait déjà formulé : « La réussite du présent cadre repose désormais sur notre capacité collective à assurer une mise en œuvre effective, coordonnée et rigoureuse, résolument orientée vers les résultats et l'impact. » Le Maroc dispose désormais d'une boussole pour transformer la gestion de ses finances publiques.

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